Por Maddalen Martín Arteche
Doctoranda en Derecho de la UE, Universidad de Ginebra
El 1 de marzo de 2021 tuvo lugar la vista ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE, en adelante) para dilucidar las cuestiones prejudiciales que el Verwaltungsgerichtshof (el Tribunal Supremo de lo contencioso-administrativo austriaco) planteó el 3 de marzo de 2020 a aquel en materia de ciudadanía de la Unión.
En primer lugar, el Tribunal austriaco desea conocer si la revocación por un Estado miembro de la UE del compromiso de conceder la nacionalidad de este Estado a un individuo que previamente hubo renunciado a la nacionalidad de otro Estado miembro para obtener la del primero, y, por lo tanto, a la ciudadanía de la Unión, constituye una situación que deba someterse al Derecho de la UE.
En segundo lugar, si la repuesta a la primera pregunta fuera afirmativa, el Tribunal desea saber si la decisión de revocación del compromiso de conceder la nacionalidad de un Estado miembro, cuando la revocación lleva aparejada la imposibilidad de recuperar la ciudadanía de la Unión, debe respetar el principio de proporcionalidad aplicable en Derecho de la UE.
Las cuestiones prejudiciales presentadas ante el TJUE tienen su origen en los siguientes hechos.
Hechos
El 15 de diciembre de 2008 la recurrente en el procedimiento judicial nacional, en cuyo marco se plantean las cuestiones prejudiciales expuestas, solicitó la concesión de la nacionalidad austriaca. En dicha fecha, la recurrente era nacional de la República de Estonia y, por tanto, ciudadana de la Unión.
El 11 de marzo de 2014 las autoridades austríacas concedieron a la recurrente el compromiso de la nacionalidad austriaca sujeto a la condición de que acreditara, en un plazo de dos años, la renuncia a la nacionalidad de la que era titular hasta ese momento, es decir, la nacionalidad estonia.
Posteriormente, la recurrente dio a conocer a las autoridades austríacas que, desde el 27 de agosto de 2015, había dejado de ser ciudadana estonia. Desde entonces, la recurrente es apátrida.
El 6 de julio de 2017 las autoridades austríacas revocaron el compromiso de concesión de la nacionalidad austriaca y denegaron, además, la petición de concesión de la nacionalidad austriaca presentada por la recurrente. Ambas decisiones se fundamentaron en la comisión por la recurrente de dos infracciones administrativas graves tras haber obtenido el compromiso de concesión de la nacionalidad austriaca, y ocho infracciones administrativas cometidas con anterioridad a dicho compromiso. Las infracciones cometidas, según las autoridades nacionales, no permitían augurar una buena conducta futura de la recurrente en el territorio austriaco.
A continuación, la recurrente impugnó la decisión de revocación ante el Tribunal administrativo de Viena, quien desestimó las pretensiones de aquella. Finalmente, la recurrente impugnó la resolución del tribunal vienés ante el Tribunal Supremo de lo contencioso-administrativo austriaco (el mismo que presentó las cuestiones prejudiciales ante el TJUE).
La decisión de revocación del compromiso de conceder la nacionalidad austriaca no es firme, ya que el Tribunal Supremo austriaco debe esperar a la respuesta del TJUE antes de dictar sentencia.
La postura de la recurrente y del Tribunal Supremo de lo contencioso-administrativo austriaco sobre los anteriores hechos es la siguiente.
Postura del Tribunal Supremo austriaco y de la recurrente
Según el Tribunal Supremo austriaco, en el momento de revocarle el compromiso de conceder la nacionalidad austriaca, la recurrente no era ciudadana de la Unión y, por lo tanto, el presente asunto, al no verse afectados los derechos aparejados al estatuto de ciudadano de la UE, no debe regirse por el Derecho de la UE. Por el contrario, la recurrente argumenta que el compromiso de conceder la nacionalidad austriaca le otorgó un derecho condicionado a recuperar la ciudadanía de la UE, y que su revocación supuso la supresión de este derecho. De ahí que, en su opinión, el presente caso deba someterse al Derecho de la UE.
A continuación, se llevará a cabo el examen de la presente cuestión.
Análisis
El presente procedimiento permitirá al TJUE expresarse por primera vez acerca de la posibilidad de que un individuo, quien, tras obtener un compromiso de conceder la nacionalidad de un Estado miembro, renuncia a la nacionalidad de otro Estado miembro, y, por lo tanto, a la ciudadanía de la Unión, recupere la ciudadanía de la UE.
El TJUE ha venido recordando que los Estados miembros, en tanto que sujetos de Derecho internacional, son soberanos para decidir los modos de adquisición y pérdida de la nacionalidad (ver sentencia del TJUE de 20 de febrero de 2001, asunto C-192/99, Kaur, ECLI:EU:C:2001:106, apartado 19). Al mismo tiempo, el TJUE ha establecido que, al ejercer su competencia en materia de nacionalidad, los Estados miembros deben respetar el Derecho de la Unión (ver sentencia del TJUE de 2 de marzo de 2010, asunto C‑135/08, Rottman, ECLI:EU:C:2010:104, apartado 45). Así ocurre, por ejemplo, cuando un Estado miembro deba decidir sobre la revocación de la nacionalidad a un nacional de este Estado que carece de la nacionalidad de otro Estado miembro (ver sentencia de 12 de marzo de 2019, asunto C-221/17, Tjebbes, ECLI:EU:C:2019:189).
Recordemos que la adquisición de la ciudadanía de la UE se fundamenta en la posesión de la nacionalidad de un Estado miembro (artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la UE). Por ello, la pérdida de esta última, cuando el individuo carece de la nacionalidad de otro Estado miembro, conlleva la pérdida de la ciudadanía de la UE. De ahí que, según el TJUE, la decisión de revocar la nacionalidad de un Estado miembro, en la medida en que afecte a los derechos conferidos por la ciudadanía de la Unión, es una cuestión que se ve afectada por el Derecho de la UE (asunto C-135/08, Rottman, apartado 42). Lo mismo cabe afirmar respecto de la decisión de conceder la nacionalidad de un Estado miembro, decisión que otorgará al individuo los derechos propios de la ciudadanía de la Unión (por ejemplo, el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros y el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo). Cabe añadir que estos derechos los ejercerá en igualdad de condiciones respecto de los nacionales de los demás Estados miembros.
A la luz de la jurisprudencia del TJUE expuesta anteriormente, la respuesta a la primera cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo austriaco debe ser positiva. Considero que la revocación del compromiso de conceder la nacionalidad no es una decisión que pertenezca meramente al ámbito del derecho del Estado miembro en cuestión, sino que debe sujetarse al Derecho de la UE, en particular, al principio de proporcionalidad que rige en él. Las razones para afirmar lo anterior son, por un lado, que la recurrente tuvo, sin duda, la nacionalidad estonia y que, por lo tanto, ha gozado de los derechos que otorga el estatuto de ciudadano de la UE (ver, en este sentido, el asunto C-135/08, Rottman, apartado 56); y por otro, que la decisión de revocación del compromiso de conceder la nacionalidad impide a la recurrente obtener la nacionalidad austriaca y, por ende, volver a gozar de los derechos que otorga la ciudadanía de la Unión.
La respuesta positiva a la primera cuestión prejudicial lleva a afirmar que el Tribunal Supremo austriaco deberá respetar el principio de proporcionalidad a la hora de confirmar o anular la resolución de revocación del compromiso de adquirir la nacionalidad. Para ello, el Tribunal Supremo austriaco deberá llevar a cabo un examen de las consecuencias que la pérdida del compromiso de conceder la nacionalidad austriaca tendría para la recurrente (ver asunto C-221/17, Tjebbes, apartado 41). Además, el Tribunal Supremo deberá considerar otras circunstancias individuales del caso, como la gravedad de las infracciones cometidas por la recurrente, la posibilidad de que esta recupere su nacionalidad de origen o el tiempo transcurrido entre la concesión del compromiso de conceder la nacionalidad y la decisión revocatoria (ver, en este sentido, el asunto C-135/08, Rottman, apartado 56).
En conclusión, los hechos examinados plantean interrogantes jurídicos que van más allá del presente asunto. En particular, los efectos jurídicos que crea el compromiso de conceder la nacionalidad otorgado por un Estado miembro, el riesgo de apatridia resultante de la exigencia de un Estado miembro de renunciar a la nacionalidad de otro Estado miembro para obtener la nacionalidad del primero (en especial, cuando el individuo no acaba adquiriendo la nacionalidad del primero), así como el riesgo de pérdida del estatuto de ciudadano de la UE como consecuencia de la materialización del riesgo de apatridia, y la injerencia del Derecho de la UE en la soberanía de los Estados miembros para decidir el modo de otorgar su nacionalidad.
